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2023-08-24 15:25:47

陈道富:关于加强财政和货币金融协调的建议

  财政与货币金融在实践中的联系

美国财政和货币政策的协调并没有一成不变的框架,实践中的侧重点不断演变。美国在大萧条时期采用了凯恩斯主义,20世纪30年代至60年代是以财政政策为主开展宏观调控,货币政策的职能主要是稳定金融和配合财政政策。这种方式的初期效果较好,但经济最终出现了滞胀。政策面临困境后,美国开始采用以货币政策为主的宏观调控工具,财政回到了周期平衡。2008年金融危机爆发,美国不得不借助量化宽松等超常规货币政策框架进行调控。新冠疫情期间,美国又重启了大幅度的财政赤字政策,并开始重视培育国家的核心竞争力,推动结构性改革,重新定位政府和市场的关系。

在我国的实践中,财政和货币通过职能定位、政策协调以及资金、市场和股权等有形层面相互交融。

同为资金市场的重要影响主体。政府行为影响央行基础货币投放,政府债券是央行操作的重要标的。财政“四本账”的金额占当年GDP的比重达到35%左右,上收下解都要通过金融系统。国库现金管理将财政与央行、商业银行和金融市场直接联系起来。国债是金融市场最重要和最有效的抵押品,国债利率是金融市场的定价基准。 

共同构筑国家安全网。货币当局作为最后贷款人,为市场注入最后流动性。存款保险等风险基金和财政当局在维护社会稳定与应对偿付能力风险方面发挥了更大作用。但是金融稳定和社会稳定、流动性风险和资产负债表风险的界限模糊,考虑到货币金融系统的垂直领导和财政的条块分割,需要在防范与化解系统性风险方面进行更为密切和复杂的合作。

通过铸币税与国有金融机构的股权相互联系。铸币税是指货币发行者从货币发行中获得的利润。在央行和商业银行二级货币发行体系下,其表现为金融系统资产与负债无风险利差的累积额,铸币税收入由中央银行和商业银行分享。在信贷配给环境中,获得信贷的企业也享有铸币税收入。当货币持有范围超过本国居民时,还存在铸币税收入的跨国创造与分配。铸币税通过央行和国有金融机构的利润上缴纳入财政体系统筹。财政是国有金融机构的最终所有者,除了拥有分红权外,还有重大事项管理的权力和吸收最终风险的责任。

通过政策性金融机构和政策性金融业务相互联系。政策性金融是介于财政和商业性金融中间的金融形式,它以政策性金融机构(我国包括四大政策性金融机构和政府融资担保体系)或者政策性金融业务形式呈现,受财政和货币的双重影响。

  我国财政和货币金融协调的特殊性

我国的财政货币部门不是单纯的宏观调控部门,金融体系也不是完全的市场化体系,具有鲜明的准财政特征。

中国金融体系的准财政特征

我国有较为严格的市场准入管理,存在一定的市场分割。我国坚持产融分离和“分业经营、分业监管”下的严格牌照管理,形成事实上的“俱乐部”式的有限开放格局。金融体系以国有金融机构和间接融资模式为主,间接融资强调集中统一和共同利益。在金融领域,债券市场分割最为明显。具体来看,企业债、公司债以及中期票据、短期融资券等分属国家发展改革委、证监会和央行三个部门管理。本次国务院机构改革方案中,已经将企业债发行审核职责划入证监会负责,有利于统一企业债和公司债发行标准,但中期票据、短期融资券等仍属央行管理,各类债务融资工具对应的金融基础设施管理仍处于分割的状态,制约了债券市场的统一管理。

以政府信用、物的信用等外部信任为主支撑金融体系运行。金融的本质是基于“信任”的合作。我国金融体系的信任基础仍是以政府和物的信用为主,我国金融发展充分借助了政府信用,具有政策性和鲜明的“准财政”特征。

金融承担了较多的政策任务。近年来,我国政策性金融机构的规模快速膨胀,商业性金融机构也承担了较多的政策任务。结构性货币政策工具、国家和地方政府的产业引导基金等金融工具也被创设出来并被广泛应用。

高度约束风险事件。我国不太重视市场出清,防范价格过度波动和机构破产退出。金融风险处置更重视托管重组等相对平稳有效的方式,政府、市场和机构共同承担风险成本。

我国财政金融的超级联系和不断统筹协调

经济运行建构主义兼具演化色彩。我国既重视顶层设计也重视基层经验,既有问题导向也有目标导向,在“至上而下”和“至下而上”相结合中推进改革发展。

发展规划导向下的财政货币协调。发展规划是蓝图,确定我们将做什么。财政和货币是两个“钱袋子”,是实现蓝图的资金来源,它们既是需求侧逆周期管理工具,也要支持供给侧结构性改革,支持国家重点项目工程,完成政策性目标。

政策传导是政策体系的优化调整,不断重复重要而复杂的政策协调。如果我们能跳出西方“黑箱式”的分析方法,不再假设微观主体是独立的、利益导向的行为主体,而是穿透金融机构和企业回归行为分析,会发现我国的宏观政策调整具有完全不同的传导机理。我国的政策传导,不仅是市场行为的适应性调整,更涉及政府政策体系的优化调整;不仅是市场分析,更是具有复杂性和不确定性的市场与政府及政府不同部门间的政策博弈分析。

  加强财政和货币金融协调的有关建议

财政与货币金融的协调配合,首先是基于财政和货币金融的本质规律以及真实运行后的定位与职责分工,需要各归其位,各司其职。这里既有客观规律,也有主观努力和既成事实的成分。其次是在政策上的协调配合,涉及特定环境下不同政策工具的有效性和可控性的判断及目标任务的分解等问题。最后是在交叉和空白地带,基于微观机制和工作层面的沟通、合作与制衡。

加快构建现代财政和中央银行制度,明确职责分工

我国发展进入新时代,正在以高质量发展推进中国式现代化。目前国际环境和世界格局已发生重大调整,环境、人口、技术等基础变量也发生了重大转折性变化,国家综合统筹发展和安全,更加强调法治和国家治理能力现代化。我国的经济发展模式发生了深刻转型,以债务扩张为主支持的“房地产+出口”的经济循环不再具有可持续性,已逐步转向以股权投资为主支持的“产业+消费”的经济循环。

进一步考虑到我国财政货币体系的特殊性,它同时具备所有者、监管者、建设者和系统稳定维护者等多种角色,政策协调不仅仅是宏观政策层面的配合,还会涉及系统建设、国家安全网和利益格局调整等多方面的协调配合。为此,我国有必要尽快明确适应高质量发展和中国式现代化建设的财政货币功能定位与职责分工。

其中对财政而言,有必要尽早就以下重大选择开展研究和谋划部署。

一是平衡财政和功能财政的比重选择。正常的稳定时期,两者区别不大,财政赤字和债务率也较为稳定。但在特殊时期,两者有较大区别,国际主要发达国家的赤字和债务率并不是持续变化的,而是呈阶梯式的变化。本质上,它是指在特殊时期财政要选择发挥制约功能,还是“润滑剂”甚至“助推器”的功能。我国可以探索构建状态依存的财政赤字和政府债务风险监测与预警指标,以便更好地应对百年未有之大变局和高质量发展的需要。

二是狭义财政和广义财政的选择。社会保障和政策性金融的重要性及影响力不断提升,财政是否需要从一般公共预算为主的狭义财政,逐步拓展到包含“四本账”综合统筹的广义财政?目前资金可以在不同账本之间划转,“四本账”已经可以在一定程度上统筹,但受制度性和机制性因素的制约,是否要从事后适当延伸到事中甚至事前?

三是维持建设型财政还是转向保障型财政,或者是债务支撑的建设型财政转向股权支撑的建设型财政。

四是财政在结构调节方面如何发挥作用。现在要求强化规划、财政、货币、产业和价格等政策的协调,在共同富裕方面,财政是否在市场化初次收入分配基础上强化国家意志主导下的初次分配。

五是事权和财权的再匹配问题。大量事权集中于市、县政府,目前依靠庞大的转移支付体系再平衡,地方政府广义债务问题、财产税、所得税和消费税等收入端改革与省级以下财政体制改革还需统筹推进。

对货币金融而言,需尽快建立能应对开放环境下转型、泡沫和数字时代的货币政策框架,提升监管效能,强化货币与行业发展、金融监管之间的协调配合。货币政策是短期需求工具,在使用中发挥功能,它不是供给侧工具,不宜长期人为地构建某种类型的收益率曲线或利率结构。不同类型目标的实现需要不同的政策工具,甚至需要由不同部门执行,不宜在任何层面都统筹协调各类目标。长期来看,我国应在一定程度上区分供给侧改革和宏观调控,区分逆周期调控和金融稳定。货币政策的优化,除了将市场作为黑箱寻找不确定环境中的占优博弈策略外,还要打开市场黑箱,更好地理解微观主体和市场运作,在关键时点进行英明决断。

  搭建适合国情的宏观政策协调配合框架

财政和货币金融的协调,是坚持两者在理念和标准有分歧的基础上的合作,扩张和收缩中的主动性与被动性的配合。货币政策是不经市场主体许可的、全面的强制性资源再配置,但需要通过商业金融体系资产的扩张来间接实现。金融是基于信任并按照金融业标准实现信用“无中生有”的扩张和资源再配置。财政政策是经过正当程序披露后由政府推动的资源强制性再配置,可以通过政府系统的收支行为直接实现。因此,紧缩时货币的主动性强,扩张时财政的主动性强,货币的乘数效应高,财政的可控性强,对宏观经济都有乘数效应。

宏观政策目标的排序和选择。以国内目标为主,可适度推进人民币国际化,走向弹性更大的有管理的浮动汇率制度。央行以币值稳定为主兼顾经济增长,财政以经济增长为主兼顾通胀目标。

常态下的宏观政策协调配合。常态化环境中需要强化自我约束,尽可能依据规则进行调控。可以根据宏观形势特点,形成财政和货币政策的常规组合,不但有利于财政和货币部门的政策操作与协调,而且还有助于稳定市场预期,建立市场声誉并构建预期管理能力。

极端和重大转型情景下的政策空间、政策配合和救助。可以建立根据状态调整的不同政策的自我约束体系,分别规定常态、转型和极端情景下的政策空间。在应对具有系统性和重要性的冲击时,央行负责金融稳定并以应对流动性风险为主,财政负责社会风险并以应对偿付能力风险为主,明确中央和地方政府在风险处置中的具体责任和分类分级响应参与流程。建立压力测试和危机状态的应对预案。

  微观和工作层面的沟通合作

做实做好财政资金的流动性管理。可以将财政库存资金流动性管理和财政债务管理结合起来,丰富流动性管理的金融市场工具,更合理地安排短期国债的发行间隔和期限结构,通过财政国库买卖国债以激活短期国债市场,提升国债在金融市场的基准作用和央行公开市场操作中的地位。

规范带有股权投资性质的政府基金并推动其职能转型。可以具体依托各地产业基金(母基金)、国有资本运营公司和国家级大基金,充分利用地方资产管理公司在困境资产整合方面的优势,强化这些平台的政策引导、落实和反馈职能,提升政策和资源的市场化转换能力,结合资本市场注册制改革,构建国家战略下的产业资本良性循环机制。

推动央行和国有金融机构的利润上缴机制化,协调政策性贴息和结构性货币政策。合理确定对政策性金融机构的资本充足率的要求,根据我国国情采取差异化监管,探索政策性金融机构与商业金融机构深度合作的更有效的组织方式。

理顺国有金融资本出资人的职能和金融监管职能的关系。以本次党和国家机构改革为契机,进一步推动债券发行职能的统一和金融基础设施管理的统一。对于金融管理部门管理的金融基础设施等机构,要推动“管办分离”,实行统一管理,构建起出资人“管资本”、金融管理部门“抓监管”、两者各司其职的管理体制,为构建统一金融大市场奠定基础。

原文章刊发于《银行家》杂志2023年第8期「宏观经济」栏目

作者系国务院发展研究中心金融研究所

副所长



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